Guida al monitoraggio civico – Tema: Occupazione

Linee di indirizzo strategico dell’Accordo di Partenariato 2014-2020

Il mercato del lavoro italiano in esito alla prolungata fase recessiva, che si è sovrapposta alla sua strutturale debolezza in alcune aree e per specifiche categorie di popolazione, ha attraversato negli ultimi anni una fase di profonda crisi che, al momento, non mostra evidenti segnali di miglioramento. 

La contrazione occupazionale registrata negli ultimi anni, pur mitigata dal massiccio ricorso agli ammortizzatori sociali in deroga, colpisce significativamente le categorie strutturalmente più deboli. In un contesto che ha visto contrarsi complessivamente la quota di occupati di oltre 3 punti percentuali tra il 2007 e il 2013, di fatto quella dei 55-64enni è stata l’unica componente della popolazione che ha visto incrementato il relativo tasso di occupazione, con un aumento al 2013 rispetto alla media del 2007 di oltre 9 punti percentuali[1]. Tutte le altre categorie della popolazione hanno subito una contrazione nella quota di occupati, ad eccezione della componente femminile, la cui quota è rimasta più stabile, ma strutturalmente non elevata e come noto particolarmente bassa soprattutto nel Mezzogiorno. Rimangono significativamente più elevati della media i tassi di disoccupazione delle persone con bassi livelli di istruzione, anch’essi interessati, così come i più giovani, da rilevanti incrementi nei tassi di disoccupazione sia rispetto al 2011 che rispetto al 2007. Nello specifico, dall’inizio della crisi economica il tasso di occupazione per coloro che sono in possesso della sola licenza elementare è diminuito di 3 punti percentuali e di 5,4 quello relativo agli occupati che avevano ottenuto soltanto la licenza media. 

Nel complesso, dall’avvio della fase recessiva, la forza lavoro disoccupata è sostanzialmente raddoppiata, portando il dato medio del 2013 a oltre 3 milioni di persone in cerca di lavoro (erano poco più di 1 milione e mezzo nel 2007). 

Tra i target di popolazione maggiormente colpiti dalla crisi economica, vi sono i giovani con un evidente incremento di coloro che non sono impegnati in un’attività lavorativa, né inseriti in un percorso scolastico/formativo (NEET). Alla metà del 2014, il tasso di disoccupazione giovanile (15-24 anni) in Italia è stato pari al 43,7 per cento[2], con percentuali ancora più elevate nelle Regioni del Sud. Tale situazione presenta ripercussioni preoccupanti viste le maggiori difficoltà di inserimento dei giovani nel mercato del lavoro.

Le crescenti difficoltà nell’accesso all’occupazione hanno generato un aumento generalizzato dei tempi di ricerca di lavoro praticamente per tutte le categorie della popolazione. Nel 2013 la percentuale di disoccupati da almeno 12 mesi ha raggiunto il 57 per cento nella media nazionale, quasi dieci punti in più rispetto al 2007 . 

Il problema della contrazione occupazionale, si pone come una delle maggiori emergenze anche a livello europeo e su questo aspetto l’attenzione dell’Unione europea è molto forte; nell’ambito della Strategia Europa 2020 la promozione di un’economia con un alto tasso di occupazione, al fine di permettere una crescita inclusiva è stata individuata come una delle priorità da perseguire. A tal fine, l’obiettivo perseguito, a livello europeo, è l’innalzamento del tasso di occupazione delle persone di età compresa tra 20 e 64 anni che dovrebbe giungere ad almeno il 75 per cento nel 2020, prevedendosi per questo una maggior partecipazione delle donne e dei lavoratori più anziani e una migliore integrazione dei migranti nella popolazione attiva. A seguito del protrarsi della fase recessiva l’Italia registra, nel 2013, un tasso di occupazione del 59,8 per cento per la fascia d’età tra 20 e 64 anni. Per il 2020, come già evidenziato nel Programma Nazionale di Riforma 2013, l’Italia si propone di raggiungere un tasso di occupazione compreso tra il 67 per cento e il 69 per cento. Si tratta di un traguardo non semplice che richiede politiche per la competitività più incidenti e politiche attive del lavoro appropriate alla fase.

Per ottenere effetti positivi sul versante dell’occupazione, specialmente giovanile e femminile, appare evidente la necessità di integrare gli sforzi di rilancio del sistema produttivo con interventi coordinati sul sistema d’istruzione-formazione, che puntino alla qualità e valorizzazione del capitale umano. La strategia di attuazione della Garanzia per i giovani in Italia prevede apposite azioni per prevenire la disoccupazione di lunga durata, l’esclusione sociale dei giovani NEET attraverso un sistema di politiche attive che contemplano misure di formazione e accompagnamento all’inserimento lavorativo, anche nelle forme dell’apprendistato, del tirocinio e dell’autoimpiego.

Le principali direttrici su cui si fonda l’azione delle politiche di coesione per il sistema produttivo (cfr. OT3) contemplano misure di rilancio degli investimenti che favoriscano contestualmente processi di trasformazione di medio/lungo periodo e che, nella consapevolezza delle riflessioni innescate dalla formulazione delle strategie di specializzazione intelligente (cfr. OT1), prevedano dispositivi orientati a stimolare lo sviluppo del sistema imprenditoriale in senso innovativo, attraverso interventi a favore di comparti e filiere ad alto potenziale di crescita e di settori emergenti. Attraverso tali azioni, il FESR intende rafforzare i presupposti per la necessaria ripresa dell’occupazione.

In questo quadro, le politiche attive per il lavoro del FSE si possono indirizzare, specialmente nei primi anni della programmazione sulla:

  • diffusione di strumenti in grado di compensare le maggiori difficoltà occupazionali di alcuni gruppi di lavoratori, incidendo direttamente o indirettamente sul costo del lavoro, secondo modalità già sperimentate nell’attuale periodo di programmazione, anche ad opera di risorse nazionali e del Piano d’Azione Coesione (incentivi all’occupazione); sugli investimenti in istruzione e formazione di qualità, specialmente di tipo tecnico e professionale, con particolare riguardo a settori ad alto valore aggiunto, utilizzando quindi l’investimento in competenze quale elemento centrale delle politiche attive del lavoro;
  • valorizzazione dell’alternanza istruzione-formazione-lavoro e la promozione del tirocinio e delle varie tipologie di apprendistato, attraverso il sostegno a programmi finalizzati a stimolare l’offerta di posti disponibili per i giovani, a supportare le imprese nell’utilizzo degli strumenti, a valorizzare la componente formativa professionalizzante in raccordo con i sistemi di certificazione della competenze e i repertori regionali a nazionale; l’alternanza costituisce uno strumento anche per fronteggiare la dispersione scolastica ed elevare il livello di qualificazione della popolazione (in sinergia con le azioni ricadenti nell’OT10 e con l’attuazione della Garanzia Giovani) e in questa prospettiva si cercherà di sostenere lo sviluppo delle tipologie di apprendistato finalizzate all’acquisizione dei titoli a riconoscimento nazionale;
  • promozione dell’autoimpiego e dell’imprenditorialità, in particolare attraverso l’estensione delle positive esperienze in materia di microcredito;
  • programmazione e realizzazione di interventi integrati e contestuali di politica attiva, passiva e di sviluppo industriale e territoriale. 

In questo ultimo ambito è opportuno fissare alcuni presupposti di metodo, riguardanti la necessità di incentrare l’azione su crisi con effetti particolarmente gravi sul fronte occupazionale. L’esperienza dimostra che, per far fronte al verificarsi di crisi occupazionali, la programmazione nazionale e regionale deve acquisire una migliore capacità di lettura dell’evoluzione dei territori, in termini di potenziale di innovazione, valorizzazione del capitale umano, promozione dell’occupabilità, rafforzamento della capacità competitiva del sistema imprenditoriale, così da individuare correttamente il dimensionamento dei fabbisogni di risorse materiali, infrastrutture, servizi, competenze, in rapporto all’evoluzione della crisi e in coerenza con le strategie di sviluppo competitivo. 

Fondamentale in questo ambito è la connessione con gli interventi che possono essere realizzati con il ricorso al Fondo Europeo per la Globalizzazione (FEG). Tale Fondo offrirà un sostegno in particolare a coloro che hanno perso il lavoro a seguito di importanti mutamenti strutturali del commercio mondiale, dovuti alla globalizzazione oppure come conseguenza diretta della crisi economica e finanziaria mondiale. Gli interventi delle politiche di coesione sulle situazioni di crisi verranno, pertanto, implementati tenendo conto dell’eventuale attivazione del FEG e sempre nell’ottica di garantire l’esclusione della duplicazione di fondi su medesime situazioni di crisi.

I medesimi principi di integrazione e sinergia fra politiche di sviluppo e politiche attive del lavoro devono regolare la programmazione di misure di carattere preventivo, in risposta a situazioni di difficoltà non ancora conclamate, finalizzate ad intervenire tempestivamente sulle situazioni maggiormente delicate, scongiurando così il verificarsi di più gravi conseguenze e il rischio di cristallizzazione di bacini di disoccupazione. Si intende, quindi, agire laddove esistano le condizioni per una effettiva ripresa dell’impresa o del settore e in situazioni che presentino effettivi margini di miglioramento. Visto il carattere di forte interconnessione tra i diversi Obiettivi Tematici, si evidenzia come le aree colpite da crisi siano oggetto di interventi sia nell’Obiettivo Tematico 3 “Competitività dei sistemi produttivi” che nel presente Obiettivo Tematico: si è voluto infatti, considerare simultaneamente i due punti di vista della domanda (competitività) e dell’offerta (politiche attive e formazione), rispondendo, così, alla scelta strategica di intervenire in maniera integrata nei vari ambiti. 

L’integrazione riguarda, non solo la comprensione dei nessi tra diversi obiettivi tematici, ma anche l’utilizzo dei diversi Fondi: si intende, infatti, sfruttare appieno le possibilità operative offerte da ciascun Fondo al fine di promuovere l’occupazione e favorire la mobilità dei lavoratori. 

Le politiche attive così come delineate sono, inoltre, funzionali ad aggredire il problema del lavoro sommerso ed irregolare, in quanto gli strumenti posti in essere, quali gli incentivi all’occupazione, i contratti di lavoro a contenuto formativo (apprendistato) e i tirocini, possono essere un’efficace leva per far emergere in modo trasparente tali situazioni. Tenendo presente che le attività di regolazione dei rapporti di lavoro previste in materia di lotta al lavoro sommerso sono di competenza della politica ordinaria, l’intervento specifico in tale settore verrà comunque trattato con un intervento di rafforzamento della capacità degli operatori del controllo[3].

Negli interventi programmati in attuazione dell’Iniziativa Occupazione Giovani è stata introdotto un intervento denominato “Accompagnamento al lavoro diretto a favore dei giovani” con il beneficio indiretto di dare un nuovo impulso al settore dei servizi per l’impiego e delle politiche attive in generale, proprio alla vigilia di possibili importanti cambiamenti organizzativi. Nelle proposte normative di riforma del mercato del lavoro[4] si prevede infatti, per la gestione integrata delle politiche attive e passive del lavoro, la creazione di un’Agenzia Nazionale per l’occupazione, che assorba i centri per l’impiego e gli uffici dell’Inps incaricati della gestione dell’Assicurazione Sociale per l’impiego (ASpI)[5]. La Garanzia Giovani diventa in quest’ottica una premessa per sperimentare un nuovo approccio coordinato a livello nazionale, che può diventare la prova generale della futura Agenzia Nazionale. Inoltre, nell’ambito degli interventi ricompresi nell’attuazione della Garanzia Giovani si prevede un’integrazione fra i servizi per l’impiego pubblici e i servizi privati accreditati basata sul meccanismo della competizione-cooperazione finalizzato al conseguimento dei risultati più vantaggiosi per i giovani.

A complemento degli interventi sopra delineati, pur in un quadro istituzionale non ancora definito (si fa riferimento, in particolare, alla questione della riorganizzazione del sistema delle Province), devono essere portate a compimento le riforme recentemente varate, in primo luogo quella del mercato del lavoro, volte a:

  • ridisegnare le tipologie e i livelli di prestazione dei servizi per l’impiego, allo scopo di raggiungere i livelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge 92/2012 ed attuare la raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea 6463/13 sull’istituzione di una garanzia per i giovani, anche sviluppando utili pratiche di interazione con i servizi privati per il lavoro; 
  • rendere effettiva la disponibilità di servizi informativi e archivi informatici sia nei singoli contesti regionali, sia a livello nazionale, omogenei e interoperanti, non solo per sostenere l’efficacia delle prestazioni, ma anche per rendere sistematico il ricorso a analisi, monitoraggi e valutazioni, con il principale obiettivo di consentire la sistematica verifica del rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni. Si tratta in particolare per la gestione integrata delle politiche attive e passive del lavoro della creazione di un Agenzia Nazionale per l’occupazione, che assorba i centri per l’impiego; la piattaforma tecnologica di supporto all’attuazione della Garanzia Giovani, approvata in Conferenza Stato-Regioni, agisce in tal senso in modalità anticipatoria.

Anche il tema dell’invecchiamento attivo ha assunto rilevanza e centralità. Gli ultimi decenni sono stati caratterizzati da cambiamenti demografici significativi che hanno comportato da un lato l’allungamento della vita e dall’altro un basso tasso di natalità. Ciò ha innescato un cambiamento nella struttura della popolazione che investe problematiche legate al mercato del lavoro, alla tenuta dei sistemi di protezione sociale (sanità, assistenza, sistemi pensionistici), ai rapporti familiari e sociali. Il quadro giuridico vigente in materia pensionistica e le riforme in atto in materia di ammortizzatori sociali e del mercato del lavoro richiedono interventi e soluzioni operative in grado di coniugare e collegare le esigenze lavorative dei giovani e dei lavoratori anziani. Se un intervento strutturale e generalizzato sul tema non può che essere affrontato dalla politica ordinaria, la politica aggiuntiva può far maturare esperienze innovative di gestione del problema, e dare continuità e sistematicità alle esperienze realizzate nella fase finale della programmazione in corso.

In ragione della situazione italiana, si è convenuto di evidenziare tra i principali destinatari delle strategie i giovani, le donne ed i lavoratori colpiti dalla crisi economica, anche se sarà data dovuta attenzione anche agli altri target di beneficiari, quali: lavoratori maturi, i disoccupati di lunga durata e i soggetti con maggiori difficoltà di inserimento lavorativo, gli immigrati. 

Il target dei giovani è quello che caratterizza più di ogni altro la programmazione in questo Obiettivo Tematico. In ragione di dati particolarmente allarmati sulla disoccupazione giovanile e sul crescente fenomeno dei NEET, i giovani costituiscono, infatti, un target rilevante sia in termini di risorse allocate, sia in termini di interventi/azioni che verranno poste in essere in loro favore. Si tratta di tutti quegli interventi volti a facilitare l’occupabilità e l’inserimento occupazionale dei giovani. Da un lato le misure dirette di politica attiva (quali l’apprendistato, gli incentivi all’assunzione, i tirocini ed altre misure di integrazione istruzione/formazione/lavoro, la mobilità professionale, i percorsi di sostegno al lavoro autonomo), dall’altro gli interventi di carattere sistemico funzionali a rendere maggiormente efficiente l’offerta e l’operatività delle politiche attive. 

In relazione al target delle donne, le azioni in questo Obiettivo Tematico sono più direttamente finalizzate all’aumento dell’occupazione femminile e a favorire la parità tra uomini e donne. Al fine della conciliazione vita-lavoro e dell’incentivazione della partecipazione femminile al mercato del lavoro, le azioni dell’OT 8 sono altresì integrate e sostenute dalle iniziative in materia di assistenza ai bambini ed agli anziani previste nell’OT 9; in tale obiettivo sono infatti previste azioni per il miglioramento della qualità e dell’accessibilità dei servizi di cura a persone con limitazioni dell’autonomia e dei servizi socio-educativi per l’infanzia. 

Per gli obiettivi specifici che appartengono a vari PI (il cosiddetto obiettivo specifico multiplo) le Autorità dei PO dovrebbero motivare l’utilizzo di questi obiettivi specifici multipli e dimostrare di possedere tutti gli strumenti necessari ed efficaci per un monitoraggio adeguato sul campo. I Programmi Operativi dovranno scegliere e motivare una PI di prevalenza al fine di dare evidenza alle risorse finanziarie allocate a favore dei NEET e conterranno informazioni in tal senso eventualmente anche allegando tabelle che evidenzino i risultati/interventi in loro favore.

Per quanto attiene il target degli immigrati, gli interventi saranno realizzati in connessione e complementarità con il Programma Operativo Nazionale attivato a valere sul Fondo europeo Asilo Migrazione e Integrazione (FAMI), il quale sostiene le politiche migratorie degli Stati membri e, in particolare, per quanto attiene a questo Obiettivo Tematico, all’integrazione degli stranieri immigrati e la tutela dei minori stranieri non accompagnati.

Relativamente al target disoccupati di lunga durata e soggetti con maggiori difficoltà di inserimento lavorativo, gli interventi riguardano direttamente ed unicamente l’inserimento-reinserimento lavorativo di tali soggetti; gli interventi per i lavoratori svantaggiati che hanno necessità di realizzare percorsi integrati e multidimensionali di inclusione attiva (comprensiva, ad esempio, di sostegno al reddito, inserimento lavorativo, servizi personalizzati) vengono trattati all’interno dell’Obiettivo Tematico 9 “Inclusione sociale e lotta alla povertà e a ogni discriminazione”. Il particolare target delle persone con disabilità viene sostanzialmente preso in carico dall’Obiettivo Tematico 9, sia sul fronte degli interventi di politica attiva specificamente destinati a tale target, che su quello degli interventi rivolti alle persone disabili con maggiori fragilità, che richiedono una presa in carico più ampia. Infine, onde evitare stigmatizzazioni per tale target di popolazione, le misure prese in carico dall’Obiettivo Tematico 8 sono indirizzate ai destinatari indicati nei risultati attesi, indipendentemente che si tratti di persone con disabilità o meno. Come già richiamato, il tema dell’occupazione è strettamente correlato con quello dell’istruzione/formazione e dell’innalzamento delle competenze[6]. La tipologia di interventi proposta in relazione all’Obiettivo Tematico 8 “Occupazione” è, quindi, fortemente interconnessa con quella dell’Obiettivo Tematico 10 relativo a istruzione e formazione, dal quale non si può prescindere per delineare un quadro completo delle azioni che si intendono implementare. Esempio di ciò sono gli interventi previsti nell’Obiettivo Tematico 10 per l’attuazione di un sistema efficace ed efficiente di convalida, certificazione e riconoscimento delle competenze e degli standard formativi e professionali e per il riconoscimento delle qualifiche nell’ambito degli strumenti di trasparenza definiti a livello europeo (ad esempio: il Quadro Europeo delle Qualifiche). Il riconoscimento delle competenze, così come la trasparenza delle qualifiche, infatti, sono elementi che assumono notevole rilevanza anche ai fini occupazionali, consentendo maggiori possibilità di lavoro: essi, oltre a valorizzare ed agevolare la transizione tra il sistema scolastico e formativo e il mercato del lavoro, facilitano la mobilità professionale e geografica. In questo quadro si segnala, inoltre, come la demarcazione tra gli interventi realizzati in OT 8 e quelli in OT 10, soprattutto sul versante delle competenze della manodopera e dell’istruzione e formazione tecnica, si sostanzia in base alla tipologia di azione posta in essere: in OT 10 vengono supportati i percorsi formativi, mentre in OT 8 viene data evidenza ai percorsi di politica attiva globalmente intesi, laddove, l’eventuale percorso di formazione potrebbe costituire una componente del pacchetto di misure di politica attiva offerta. Tale pacchetto può comprendere, tra le sue misure di politica attiva globalmente intese, ad esempio percorsi di apprendistato, incentivi, percorsi di orientamento, tirocini e percorsi formativi, anche all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità.

Una particolare attenzione va data alla diversificazione delle attività economiche nelle aree rurali, allo scopo di creare opportunità di occupazione extra-agricola ai componenti delle famiglie rurali e più in generale alla popolazione che insiste in queste aree. In via prioritaria si dovranno perseguire azioni congiunte sia sul fronte degli incentivi alla creazione di piccole e medie imprese in attività extra-agricole (start-up e/o progetti di investimento), sia sul fronte dei servizi alle persone in relazione alle opportunità occupazionali femminili e giovanili, nonché ai fabbisogni dell’assistenza all’infanzia e agli anziani incentivando anche in questo campo la creazione di nuove imprese nei servizi, necessaria per l’inadeguatezza dell’offerta esistente nelle singole aree. La diversificazione va promossa in un ampio spettro di settori e attività, basate su innovazioni di prodotto o di processo, che abbiano come specifico target le piccole e medie imprese localizzate in aree rurali. Inoltre, adeguate azioni di informazione/consulenza (si veda OT9) dovranno essere messe in campo per agevolare la creazione di nuove imprese e la formazione degli operatori. 

Nell’ambito della politica di sviluppo rurale, la creazione di piccole e medie imprese in attività extra-agricole sarà concentrata nelle aree rurali con problemi di sviluppo e nelle aree intermedie. Le iniziative da finanziare dovranno privilegiare la creazione di occupazione aggiuntiva, con particolare riferimento ai giovani, alle donne e a quelle componenti dell’occupazione in uscita da settori e comparti in corso di ristrutturazione e/o crisi, anche nel settore agro-alimentare, ove maggiore è il fabbisogno in termini di manodopera. I Fondi SIE opereranno in maniera complementare nel supporto all’occupazione nelle aree rurali, con modalità concertate tra i Fondi e indicate nei programmi. Il FEASR concentrerà il proprio contributo sui finanziamenti per lo start up e lo sviluppo delle micro-imprese nelle aree rurali C e D. Tale contributo sarà integrato dalle allocazioni finanziarie che il FSE metteranno a disposizione delle politiche attive per il lavoro nelle stesse aree, in particolare con riferimento agli strumenti di promozione dell’autoimpiego e dell’imprenditorialità. Più nello specifico, interventi a carico del FSE in queste aree saranno promossi nell’ambito dei Programmi regionali con riferimento alle misure per l’autoimpiego e l’avvio di piccola imprenditorialità in attività diversificate extra-agricole per i giovani nelle aree rurali.

Rispetto alle azioni propedeutiche e di supporto, tenuto anche conto delle cosiddette condizionalità ex ante, è stata considerata la qualità e l’efficacia dei servizi per il lavoro (pubblici e privati), nei cui ambiti di intervento è stato ricompreso il rafforzamento dell’utilizzo della rete Eures, così come la messa a regime di sistemi informativi integrati a livello territoriale ed interoperanti con il livello nazionale. L’interoperabilità non concerne solo le politiche attive, passive e l’occupazione, ma anche la componente delle competenze (istruzione e formazione), gli aspetti previdenziali, assicurativi e socio sanitari, in modo da introdurre e portare a compimento l’obiettivo della dorsale informativa unica prevista dalla recente riforma del mercato del lavoro. Il potenziamento della rete EURES si sostanzierà in particolare nel rafforzamento della dimensione transnazionale del sistema SPI , soprattutto in una prospettiva di integrazione tra i diversi attori coinvolti e di maggior cooperazione tra i soggetti pubblici e privati, nell’interoperabilità delle banche dati sulle offerte e domande di lavoro con il meccanismo EURES, in interventi di tipo strutturale ed organizzativo (formazione personale, l’accreditamento partner, monitoraggio e valutazione), in processi di mobilità transnazionale (progetti mirati di work experiences). 

Da evidenziare la complementarietà col Programma per l’Occupazione e l’innovazione sociale (EaSI) che sostituisce i 3 seguenti programmi relativi al periodo di programmazione 2007-2013: Progress, Eures, Progress di micro finanza. In particolare, per quanto riguarda l’asse Eures, esso sostiene i servizi specializzati per sviluppare gli scambi e la diffusione di informazioni e altre forme di cooperazione, quali i partenariati transfrontalieri, per promuovere la mobilità geografica volontaria dei lavoratori su base equa e per contribuire a un elevato livello di occupazione sostenibile e di qualità.

Funzionali a tutti i risultati attesi sono le azioni di sistema, quelle di monitoraggio e di valutazione, nonché quelle di capacitazione istituzionale. 

A fronte dei risultati attesi, di seguito elencati, sono stati individuati indicatori funzionali alla loro reale misurazione, corredati da modalità di quantificazione. Laddove pertinenti, per alcuni risultati attesi sono stati riportati anche gli indicatori per il raggiungimento dei target UE 2020. Nella maggior parte dei casi tali indicatori sono basati su statistiche ufficiali, in altri casi sono il frutto di indagini ad hoc anche sull’implementazione dei vari strumenti che vengono proposti, ed in altri casi ancora devono essere discusse le modalità di quantificazione perché presuppongono un adeguamento nei sistemi di monitoraggio a livello territoriale. 

Le azioni dei POR saranno sviluppate relativamente a tutti i risultati attesi sia a favore degli individui che dei sistemi del lavoro. 

In attuazione della Raccomandazione europea, il 23 dicembre 2013 è stato presentato alla Commissione europea il Piano strategico di implementazione della Garanzia Giovani, che ha due “gambe”: 

  • la prima costituita dal PON “Iniziativa Occupazione Giovani” approvato senza osservazioni dalla CE lo scorso 11 luglio 2014, dell’importo di circa 1,5 miliardi;
  • la seconda costituita dalla programmazione del FSE 2014-2020. Nel periodo di programmazione 2014-2020 i Fondi strutturali e d’investimento europei avranno un ruolo cruciale da svolgere nel sostenere i giovani e attuare la “Garanzia per i giovani” sia nell’ambito dell’Accordo di Partenariato che nell’ambito dei programmi volti alla sua attuazione, al fine di garantire e di riflettere l’importanza che la UE attribuisce all’obiettivo di combattere e prevenire la disoccupazione giovanile.

Il PON “Sistemi di politiche attive per l’occupazione” svilupperà sostanzialmente azioni di sistema funzionali all’implementazione degli interventi sui territori, che verranno poi realizzati attraverso i POR; si tratterà in tale contesto di una rilevante azione di coordinamento PON-POR, attuata in maniera sinergica, compatibilmente con i diversi ambiti geografici di competenza. In condivisione con i territori, il PON potrà altresì sviluppare azioni di carattere sperimentale, nonché azioni destinate agli individui. Gli ambiti di intervento delle azioni sono quelli propri delle politiche attive del lavoro, dei sistemi del lavoro e del mercato del lavoro. In relazione alle azioni di sistema, in continuità con le iniziative già implementate nella programmazione 2007-2013, si tratta in particolare dell’implementazione di un sistema informativo integrato finalizzato a migliorare l’efficienza nella gestione del mercato del lavoro, della promozione del riequilibrio dei divari territoriali in materia di Servizi per il Lavoro, del monitoraggio e delle analisi valutative di livello nazionale sugli andamenti del mercato del lavoro e sull’impatto prodotto dalle politiche comunitarie, delle analisi sui fabbisogni formativi ed occupazionali delle imprese, nonché della promozione delle diverse modalità attuative delle politiche attive del lavoro, compresa quella volta a promuovere l’autoimpiego e l’autoimprenditorialità. Le azioni di carattere sperimentale sono tese a favorire la diffusione di dispositivi utili. Il PON interverrà, infine, sempre in raccordo e in accompagnamento con le Regioni, in maniera diretta sugli individui attraverso gli incentivi all’assunzione ed altri interventi di politica attiva per l’inserimento nel mercato del lavoro allo scopo di far fronte a situazioni di rilevanza multi regionale e nazionale. 

Il PON “Iniziativa Occupazione Giovani” ha una particolare valenza perché da un lato rappresenta il più rilevante strumento di attuazione del “Piano strategico nazionale Garanzia Giovani”, predisposto in risposta alla pertinente Raccomandazione europea del 2013, dall’altro dà attuazione all’Iniziativa Occupazione Giovani, linea di finanziamento con impegno biennale (2014-2015) specialmente predisposta nell’ambito del bilancio UE e corrispondenti risorse FSE, per fare fronte al problema dei NEET. La definizione di un unico PON che faccia da cornice agli interventi sul campo, di prevalente responsabilità regionale, si è resa necessaria per dare una risposta univoca e coordinata ad un problema – quello della disoccupazione giovanile – che ha dimensioni nazionali, valorizzando al contempo il ruolo di attuazione delle Regioni. Vista la particolare rilevanza della disoccupazione giovanile e della conseguente necessità di dare continuità alle azioni implementate dal PON “Iniziativa Occupazione Giovani”, nel quadro del più ampio Piano Garanzia Giovani, i POR dovranno prevedere interventi in tale ambito. Le azioni territoriali si porranno, quindi, in maniera continuativa rispetto al PON, per garantire la copertura temporale dell’intera programmazione (come detto il PON “Iniziativa Occupazione Giovani” copre in termini di impegno solo il biennio 2014-2015), e complementare, al fine di intervenire sulla più ampia platea dei giovani, e non solo sui NEET.

La politica strategica per l’occupazione nel settore della pesca e acquacoltura, coerentemente con le politiche di conservazione e di contenimento dello sforzo di pesca, deve articolarsi in due direzioni: raggiungere livelli di sostenibilità della attività di pesca attraverso un numero di pescatori coerenti con la disponibilità delle risorse, e migliorare la qualità dell’occupazione e dei redditi favorendo un ricambio generazionale non soltanto basato sull’immigrazione da paesi terzi. Il “presidio della pesca” attraverso una occupazione sostenibile, presuppone una lotta efficace contro la pesca illegale e la crescita delle relazioni positive tra amministrazione ed addetti e richiede una forte correlazione con gli obiettivi formativi. Certamente il tema dell’apprendimento permanente, della formazione e della sensibilizzazione di tutti gli attori della filiera ittica, a partire dai pescatori, è uno degli strumenti essenziali per la definizione di modelli che tendano alla cogestione come strumento sociale ed economico. Pertanto il FEAMP supporterà quelle iniziative di formazione non più collegate al singolo corso di formazione monotematico, ma finalizzate ad accrescere competenze trasversali e tecnico-professionali, per supportare la filiera ittica nel campo della gestione della flotta/risorse, del miglioramento della produzione, della valorizzazione e qualità del prodotto/processo, della gestione dei mercati, della sicurezza sul lavoro, della sicurezza alimentare, ecc.. 

Proprio in questa ottica, verranno sostenuti interventi per: 

  • il training professionale, lo sviluppo di nuove professionalità e apprendimento permanente nell’ambito della pesca marittima, delle acque interne e dell’acquacoltura;
  • la crescita attraverso il sostegno e l’attuazione di strategie di sviluppo locale partecipativo e attività di cooperazione, capaci di favorire non soltanto la crescita economica ma anche l’inclusione sociale, la creazione di lavoro, l’impiegabilità e la mobilità lavorativa nelle zone di pesca e acquacoltura, la diversificazione delle attività sia nel settore della pesca e acquacoltura che in altri settori dell’economia del mare.

L’attuazione dei suddetti interventi si inserisce anche nel contesto della Strategia EUSAIR.

L’Iniziativa a favore dell’Occupazione Giovani (IOG) è una linea di finanziamento, finalizzata a dare attuazione alla Raccomandazione UE del 2013 sull’istituzione di una Garanzia Giovani, rivolta ai soli territori caratterizzati da un tasso di disoccupazione giovanile particolarmente elevato. La linea di finanziamento è stata quindi ripartita tra gli Stati membri, considerando eleggibili le aree regionali (NUTS 2) caratterizzate, nel 2012, da un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25 per cento e ripartendo l’ammontare globale in proporzione al numero di disoccupati under 25 presenti nelle aree eleggibili. I fondi complessivamente attribuiti al nostro Paese ammontano a 567 milioni di euro. Grazie alla clausola di flessibilità prevista dal Regolamento del Fondo Sociale Europeo – secondo cui gli Stati membri, in accordo con la Commissione europea, possono includere, nei limiti del 10 per cento delle risorse, ulteriori aree territoriali caratterizzate da alti tassi di disoccupazione giovanile – l’ambito dell’Iniziativa Occupazione Giovani è stata estesa anche alla Regione Veneto ed alla Provincia autonoma di Trento: entrambi i territori sono, infatti, caratterizzati da un tasso di disoccupazione superiore al 20 per cento. L’Iniziativa Occupazione Giovani si attua in Italia attraverso un Programma Operativo Nazionale che si applicherà, pertanto, a tutto il territorio nazionale, con la sola esclusione della Provincia autonoma di Bolzano. 

Come previsto dalla decisione del Consiglio Europeo del giugno 2013, l’Italia – beneficiaria dell’Iniziativa a favore dell’occupazione giovanile – il 23 dicembre 2013 ha adottato un piano strategico finalizzato ad affrontare la disoccupazione giovanile anche attraverso l’attuazione della “Garanzia per i giovani”, così come prevista dalla citata Raccomandazione europea, ovvero la garanzia ai giovani con meno di 25 anni di un’offerta qualitativamente valida di lavoro, proseguimento degli studi, di apprendistato o di tirocinio o altra misura di formazione entro quattro mesi dall’inizio della disoccupazione o dall’uscita dal sistema di istruzione formale. 

Il Piano strategico italiano di attuazione della garanzia giovani annovera, innanzitutto, gli impegni presi sui temi della disoccupazione giovanile sul duplice versante: 

  • del lavoro, grazie ai dispositivi di incentivazione dell’occupazione giovanile contenuti nel decretolegge 76/2013, convertito in Legge 99/2013; 
  • dell’istruzione e della formazione, attraverso il rafforzamento di strumenti propedeutici alla lotta alla disoccupazione giovanile, quali l’orientamento e l’alternanza scuola-lavoro nelle diverse filiere formative, secondo quanto disposto dal decreto-legge 104/2013, convertito in Legge 128/2013. 

Il Piano fissa, inoltre, alcuni principi e strumenti di intervento per l’utilizzo dell’Iniziativa Occupazione

Giovani. Come detto, è stato, innanzitutto, convenuto di dare attuazione alla IOG attraverso un Programma Operativo Nazionale, capace di fare da cornice agli interventi sul campo di prevalente responsabilità regionale. Il Piano strategico e il PON hanno, quindi, condiviso principi di efficacia (remunerazione dei servizi rispetto ai risultati effettivamente raggiunti e sistema di monitoraggio capace di controllare il raggiungimento dei risultati), di sussidiarietà (azioni, concordate con le Regioni, di sostegno da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi) e di contendibilità tra Regioni (scelta del giovane della Regione che lo prende in carico e costi addebitati alla Regione di residenza). Sono stati poi individuati gli strumenti di intervento riconducibili alle seguenti misure: 

  • accoglienza, presa in carico, orientamento;
  • formazione specialistica (ivi compresa premialità per successiva occupazione);
  • accompagnamento al lavoro o ad una esperienza di lavoro;
  • apprendistato;
  • tirocini;
  • servizio civile;
  • autoimprenditorialità e autoimpiego;
  • mobilità territoriale e transnazionale;
  • bonus occupazione.

La difforme velocità della ripresa registrata sul territorio nazionale, il persistere di fenomeni di disoccupazione in specifiche realtà territoriali e di inattività tra i giovani (anche se non solo tra questi ultimi) hanno spinto la Commissione a rifinanziare l’Iniziativa Occupazione Giovani (IOG) e a indicare gli interventi a contrasto della disoccupazione giovanile come priorità di allocazione delle risorse FSE aggiuntive derivanti dall’aggiustamento tecnico, attraendo anche risorse dall’Obiettivo tematico 10; nonché il livello nazionale a dedicare una quota rilevante di risorse per interventi a contrasto della disoccupazione anche non giovanile, in particolare nei territori del Mezzogiorno.


[1] Il tasso di occupazione per gli individui tra 55 e 64 anni è risultato nella media del 2013 pari al 42,7 per cento , mentre era del 33,8 per cento nel 2007. L’aumento è riconducibile alla riforma del sistema pensionistico; in particolare, benché il tasso si stesse gradualmente elevando per gli effetti di entrata a regime delle importanti riforme dell’inizio degli anni ’90, incrementi più accelerati si sono dovuti a seguito del più radicale aggiustamento del sistema adottato con decreto legge n. 201/2011, che ha modificato i requisiti per il pensionamento, con un incremento dell’età pensionabile.

[2] Dati Istat (giugno 2014)

[3] Saranno previsti interventi di contrasto del lavoro sommerso (misure di supporto informativo e formativo per gli addetti ai controlli e gli ispettori e introduzione/attuazione di forme di razionalizzazione e sviluppo quanti-qualitativo dei controlli) rilevanti anche per la loro incidenza sul conseguimento di livelli più adeguati di legalità.

[4] Cfr. Disegno di legge per la riforma del mercato del lavoro presentato dal Governo (AS 1428).

[5] L’ASpi è la nuova denominazione dell’indennità di disoccupazione ordinaria non agricola ridisciplinata a partire dal 1 gennaio 2013.

[6] Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali prevede di aggiornare il cronoprogramma già in essere circa le attività in tema di certificazione delle competenze.